黃  軍

核心提要：近年來，咸寧城市發(fā)生了華美蝶變，城管事業(yè)不斷發(fā)展壯大，形成了富有咸寧市、區(qū)一體特色的城市管理與執(zhí)法模式，但并不等于說城管改革咸寧模式就至善完美、體制機制無可懈擊。深化城管改革究竟應(yīng)該如何改、往哪里走，既要解決城管職能邊界問題，也要解決城市規(guī)劃建設(shè)問題，還要解決城管隊伍問題。

一、城管部門“大而不強”。從城市管理與綜合執(zhí)法的改革要求與專業(yè)角度方面講，目前形成的“1+1+3”（即一個數(shù)字化城市管理指揮中心、一支綜合執(zhí)法隊伍，市容環(huán)境衛(wèi)生、市政公用設(shè)施和園林綠化三個板塊專業(yè)管理）比較科學合理；但從我市現(xiàn)行運行體系看，工作職能仍分屬于城管執(zhí)法委10個二級單位（不含副縣級單位下設(shè)的5個科級單位)，這種樹狀結(jié)構(gòu)的管理指揮體系與扁平化的現(xiàn)代管理要求不相適應(yīng)，機構(gòu)層次重疊、火力分散、游兵散將，難以達成“快速便捷、集約高效”的作戰(zhàn)目標。其中一個重要原因，城管隊伍是為順應(yīng)城市發(fā)展與解決城市化管理問題而設(shè)置，起點較低，人員編制身份雜亂，是現(xiàn)實倒逼著地方政府和上層進行改革；我們緣于激發(fā)內(nèi)生活力，在上面沒有法規(guī)政策作支承、現(xiàn)行體制難開口子，又要給基層干部謀位置找出路的情況下，才不得已設(shè)置了這么多的“廟堂”。從城管工作職能上看，城管部門承擔了政府關(guān)于城市管理五大職責（市政、環(huán)境、交通、應(yīng)急和城市規(guī)劃實施管理）除應(yīng)急管理之外的四個方面全部或部分內(nèi)容，但歸根到底城管是政府的一個部門、是地方軍，上面沒有項目支持與財力保障，而城管實則成為了城市各類創(chuàng)建活動的“兜底部門”，成了部分城管人自我調(diào)侃的“背鍋俠”。從隊伍數(shù)質(zhì)量上看，城管執(zhí)法隊伍是僅次于公安的的一支行政執(zhí)法隊伍，人員數(shù)量龐大（全國城管約100萬不含協(xié)管員），我委管理執(zhí)法人員100名（不含機關(guān)、環(huán)衛(wèi)和園林）、協(xié)管員100余名，不說什么高精尖的專業(yè)技術(shù)人才，也不說什么高素質(zhì)復合型人才，單就學歷而言，單位目前八十年代之前出生的干部職工沒有幾個全日制大專以上的，八0后的也沒有幾個全日制本科以上學歷，個體素養(yǎng)決定了整體素質(zhì)，隊伍大而不強的短板比較明顯。

二、城管職能“雜拆不合”。雜，指的就是城管管的事多事雜，從城市環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序、生活噪聲、大氣揚塵，到城市路網(wǎng)、照明、牌匾、天際線等等，都要求去管理、去規(guī)范、去美化，哪里冒一處煙、動一鍬土、丟一個煙頭，都要求城管及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時清理。拆，指城管部門相對集中了與城市管理相關(guān)其他部門的行政處罰權(quán)，把一件事、一個部門的管理執(zhí)法拆為管理、執(zhí)法兩塊，或是同一件事的執(zhí)法切為兩段，分屬兩個部門履行，導致一些部門以沒有行政處罰權(quán)為借口，放棄了日常監(jiān)管工作，甚至降低標準許可、只收費不管理不服務(wù)，本來可用宣傳教育、行政檢查、行政許可、行政征收、跟蹤服務(wù)等手段完全可以消除化解的問題或矛盾，卻不管不問或是一推了之，讓城管處置“兜底”；城管事前無預判干預機制、事中又無制約手段，只剩事后末端執(zhí)法，就好比打仗撤掉了邊防一線步兵，把炮兵曝露在最前沿，無疑增大了城管執(zhí)法的難度與風險。信息化條件下現(xiàn)代戰(zhàn)爭區(qū)別于過去大兵團作戰(zhàn)的一個顯著特點，就是聯(lián)合作戰(zhàn)、精確打擊、信息制勝。城管綜合執(zhí)法不能盲目擴權(quán)、一味添事搞“大躍進”，應(yīng)遵循城市經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)市民期盼需求，適應(yīng)城市規(guī)劃建設(shè)客觀，回歸城市管理本位，主管街面上的事，不宜深入單位企業(yè)內(nèi)部，更不宜延伸到城市之外的鄉(xiāng)村。

三、城管執(zhí)法“法而不治”。常聽到一些吐槽城管雜音，說城管執(zhí)法沒有法、執(zhí)法是違法。我認為城管執(zhí)法所涉及的每一件事、每一個問題，都是有法可依，只不過有的是借法執(zhí)法，而非城管本位法，包括市容環(huán)境管理執(zhí)法的權(quán)威性也不強，因不是法律（不是全國人大制定的規(guī)范性文件），而是國務(wù)院頒布的法規(guī)。城管日常使用最多的還是部門規(guī)章或地方性法規(guī)。據(jù)不完全統(tǒng)計，行政處罰權(quán)集中劃轉(zhuǎn)城管后，我委執(zhí)法涉及約900項具體事項，對應(yīng)了12大類的52部法律法規(guī)，章節(jié)分散條目眾多，法律依據(jù)面多量廣，執(zhí)法人員很難完全掌握，有時自己都不知法更談不上用法。城管天天面對的亂潑亂倒、亂扔亂丟、亂貼亂畫、亂牽亂搭、亂擺亂設(shè)、亂挖亂伐和噪聲擾民、揚塵污染等現(xiàn)象，不少是狗拉羊腸、雞毛蒜皮的事，都屬輕微違法，但違法的頻率高、低成本、很普通，執(zhí)法落地難、成本高、不責眾，天天搞游擊戰(zhàn)、玩捉迷藏，常年累月的疲勞戰(zhàn)，易讓管理執(zhí)法者自己都慢慢變麻木、見怪不怪，導致了執(zhí)法的權(quán)威性大打折扣、執(zhí)法效果不盡人意，又常常讓城管飽受病詬、遭遇譏諷?！?21”工作法，是一種美好愿景，也應(yīng)成為所有承擔城市管理職能單位共同遵循的基本方法與工作追求，而不是城管自我標榜的政績單，也不應(yīng)成為束縛城管執(zhí)法的“緊箍咒”。必須要靠廣泛、深入、持久的教育潛移默化，靠推進移風易俗、糾改陳規(guī)陋習提升文明程度；必須要讓法生威、讓法落地，維護法治、公平、正義的城市生態(tài)環(huán)境。

深化城管改革究竟應(yīng)該如何改、往哪里走，不是簡單地擴權(quán)增事、加編增人的事，也不是強力推進、公安跟進保障的事；既要解決城管職能邊界問題，也要解決城市規(guī)劃建設(shè)問題，還要解決城管隊伍問題。

一要合理定位城管職能。城市執(zhí)法體制改革的頂層設(shè)計，充分考慮到了天南地北城市的客觀性與經(jīng)濟社會發(fā)展的差異性，沒有搞一刀切，賦予了地方政府一定的靈活性。從廣義上講，改革的實質(zhì)就是完善和發(fā)展社會主義，目標就是解放和發(fā)展生產(chǎn)力；從狹義上說，改革就是激發(fā)活力、釋放動能，就是為了降低行政成本、提升行政效率、惠及百姓民生。改革也涉及相關(guān)利益與部門權(quán)責的再調(diào)整。不管是哪個領(lǐng)域哪個方面的改革，如果沒有人民的支持與參與，不切合客觀實際，就很難調(diào)動基層的積極性，很難堅持運行下去，也就很難達到改革之目的。法定職責必須為，不能簡單地以推行綜合執(zhí)法為名，把法律法規(guī)明確了的部門事項轉(zhuǎn)嫁城管，也不能把難事雜事費力不討好的事打包城管，更不能以“屬地管理、重心下移”為名甩包袱給基層街辦，要按照中央37號文件精神，明確城市管理和執(zhí)法的職責邊界，合理確定城管職能，不能城管是一個筐什么都往里裝；要合理劃分城市管理事權(quán)，哪些是城市相關(guān)管理職能部門的事，哪些是基層街辦和社區(qū)的事，哪些是封閉小區(qū)物業(yè)管理和市民自治的事，要以地方法的形式予以固化下來。

二要科學規(guī)劃建設(shè)城市。城市快速擴張過程中因規(guī)劃建設(shè)的的先天不足，出現(xiàn)了農(nóng)貿(mào)市場、公共廁所、停車場所和地下管網(wǎng)建設(shè)等不能滿足現(xiàn)實需求，加之預留發(fā)展建設(shè)空間不足，布局設(shè)點不科學、基礎(chǔ)設(shè)施不配套、城市功能不完善等帶來的交通擁堵、秩序混亂、衛(wèi)生堪憂等問題，規(guī)范管理起來難度大。比如，農(nóng)貿(mào)市場少、功能不全、布局不合理的問題，沒有配套停車場，農(nóng)民菜販拉運物資的農(nóng)用車、三輪車、電動車和人力板車等，無處停放長期侵占馬路和人行道，擁堵不堪，僅靠簡單的禁堵整治，短期立竿見影，集中人員守點看管成本高，長期封禁不現(xiàn)實；城區(qū)漬水、馬路拉鏈、天空“蜘蛛網(wǎng)”等，建設(shè)重眼前、低成本、求速成、湊合用，帶來一系列的城市病與后續(xù)管理難題；再比如，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資建設(shè)主體多元，為圖省錢求速成，因標準不高、質(zhì)量低劣、把關(guān)不嚴，導致移交后的維護按下葫蘆浮起瓢、修修補補無濟于事，浪費了大量的人力物力和財力，怎么搞也沒有一次成型到位的效果好。

三要關(guān)注城管隊伍建設(shè)。人是一切生產(chǎn)要素中最活躍的因素。城管執(zhí)法人員受城管體制束縛、編制制約、身份影響，出現(xiàn)了“向前不能進步、左右不能跨步、一輩子原地踏步”的人事僵化困局、流動死角，基層沒有職級上升的空間與人員流動的通道，很難攪活一池春水。因過去城管進入門檻相對偏低，人員身份復雜、素質(zhì)參差不齊，基本上都是工人身份，政治上沒前途，經(jīng)濟上工資待遇與職務(wù)脫鉤不配套（基層執(zhí)法單位劃歸于公益服務(wù)類崗位，單位性質(zhì)、人員工資“兩不靠兩不像”），隊伍沉悶缺激情。流水不腐，戶樞不蠹。只有讓干部流動起來，才有職位的危機、本領(lǐng)的恐慌和工作的新鮮感與動力源。相比較而言，城管主要崗位領(lǐng)導任職一般也就三、四年，但副職和其他干部在一個部門崗位上一干就是十幾年甚至幾十年，難免形成習慣思維、養(yǎng)成惰性作風。如果領(lǐng)導干部不交流、敏感重要崗位人員不輪崗、不適合城管工作的不轉(zhuǎn)崗，等其自然退休消化，很難激發(fā)活力與創(chuàng)造性。還有，協(xié)管員已成為了城管工作中不可缺的重要力量，比重也不小了，為整個隊伍注入了新的血液、植入了新的理念，我們也探索了一些行之有效的管理辦法，但協(xié)管員的招聘、管理、獎懲、退出和權(quán)益保障等方面，上面還沒有一個統(tǒng)一、權(quán)威的政策安排與制度規(guī)范，隨著時間的推移、隊伍的老化，又會帶來一系列的新問題，反過來將制約著城管隊伍的建設(shè)與發(fā)展，產(chǎn)生內(nèi)耗、背上包袱、形成拖累。

（作者單位：市城管執(zhí)法委）